慈善法修訂“未完待續”：還有“很高呼聲”但沒能寫入的建議

2021年十三屆全國人大常委會正式啟動慈善法的修訂工作，次年底，全國人大公布慈善法修訂草案，公開征求意見。

作為我國慈善領域的第一部基礎性、綜合性法律，慈善法的頒布與實施具有重大意義。據全國人大常委會社會建設委員會主任委員何毅亭介紹，現行慈善法在實施過程中面臨一些新情況、新問題，對加強慈善法治建設提出了新要求。為更好發揮慈善在第三次分配中的作用提供更充分的法治保障，此次慈善法的首次修訂顯得尤為重要。

慈善法修訂草案相較于現行《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱“慈善法”），新增1章21條、修改47條，共13章133條。主要對以下幾方面作出修改：體現慈善功能新定位、回應慈善發展新問題、優化慈善促進新措施、健全慈善監管新機制、充實慈善信托新制度，為發揮慈善在第三次分配中的作用、推動共同富裕提供堅實法治保障。

慈善法修訂草案公布后，學界專家、公益慈善組織等社會各界快速響應，積極行動，搭建平臺匯聚各方力量，針對網絡慈善、慈善信托、應急慈善等諸多方面提出意見或建議。

更新定位：助推中國慈善高質量發展

近年來，社會各界多次呼吁修改完善慈善法。在全國人大常委會委員、慈善法修訂領導小組副組長、中國社會保障學會會長鄭功成看來，2016年制定慈善法為中國慈善事業的健康發展打下基礎，而2022年首次修訂慈善法的目的則是進一步完善慈善法律制度來促進慈善事業更好發展。

慈善法修訂草案把“充分發揮慈善在第三次分配中的作用，推動共同富裕”寫入立法宗旨與指導思想。對此鄭功成表示，本次修訂草案體現了新時代慈善功能的新定位、新作用，提高全社會對慈善的認識，同時明確黨對慈善事業的領導。

對于此次慈善法修訂的意義，全國人大常委會委員陳斯喜表示慈善在參與第三次分配、促進共同富裕方面發揮非常重要的作用，目前中國有很大的慈善潛力，但需要更濃厚的慈善氛圍。

此次修法，鄭功成認為能夠針對慈善事業發展總體滯后的局面，進行政策取向上的強化支持，鼓勵慈善事業發展的同時彌補新時代慈善事業發展實踐需要的法律缺失。在他看來，直面回應慈善發展新問題，進一步優化慈善領域制度設計，能夠為慈善事業全面、快速、有序發展營造良好法治環境。

正如慈善法修訂草案的說明中所言，修訂草案堅持推動慈善事業高質量發展的總原則，扶持促進慈善事業發展的制度措施。

填補空白：回應互聯網時代慈善命題

鄭功成在接受采訪時提到，本次慈善法修訂草案回應了互聯網時代慈善命題，完善了網絡慈善的有關規定。

該草案規定國務院民政部門建立健全統一的慈善信息平臺，提供公開募捐方案備案、慈善信息發布等服務。國務院民政部門指定互聯網公開募捐服務平臺，提供信息展示、捐贈支付、捐贈使用情況查詢等服務。慈善組織通過互聯網開展公開募捐的，應當在前款規定的平臺上進行，并可以同時在其網站進行。

鄭功成認為修訂草案總結吸收近年來指定慈善信息平臺和互聯網公開募捐服務平臺的好做法，區分不同平臺的功能和責任，完善了對網絡慈善的規制，并將網絡個人求助納入本法，這既是對新時代慈善事業發展新要求、新形態的回應，也體現了慈善范疇的中國特色。

“近年來，以水滴籌為代表的個人大病求助互聯網服務平臺，極大地降低了公眾發起求助的門檻”，北京市京師律師事務所主任、中國慈善聯合會副監事長張凌霄表示，“高效、便捷的互聯網服務，更大程度的為公眾求助或幫助他人提供了便利和保障，解決了很大的社會問題。”

但同時，張凌霄也認為近些年網絡平臺存在著一些亂象，“病情夸大、造假詐捐、籌款過多、隱瞞實際家庭背景、平臺核實和監管機制缺位等輿論頻見報端，屢屢遭受公眾的質疑”，“在慈善法修訂草案中把個人求助入法，可以說是填補了網絡個人求助的法治空白”。

在本次修訂草案中，對于個人求助條款中規定個人為了解決本人或者家庭的困難向社會發布求助信息的，求助人和信息發布人應當對信息真實性負責，不得通過虛構事實等方式騙取救助。網絡服務提供者應當承擔求助信息真實性審查義務。對個人求助的網絡服務提供者的管理規則由國務院民政部門會同有關部門另行制定。

對于發生在互聯網上廣泛的慈善行為，全國人民代表大會社會建設委員會副主任委員、中華慈善總會會長宮蒲光進一步認為，在慈善法修訂過程中有必要增加網絡慈善專章，系統規范網絡慈善的定義邊界、募捐辦法、法律責任，明確互聯網募捐平臺的法定職責、個人求助的條件和義務，加強平臺責任、審查甄別、信息公開、風險提示和責任追溯，規范網絡個人求助行為。

新增專章：更好發揮應急慈善社會力量

“在3年疫情防控中，我們看到全國人民的數億愛心匯聚湖北，看到我國慈善事業發揮出的重要作用”，張凌霄表示，“但近年來幾乎每次重大災害或公共衛生事件，有關部門或慈善組織都會遭遇輿情打擊。”

正如全國人民代表大會常務委員會執法檢查組在關于檢查《中華人民共和國慈善法》實施情況的報告（以下簡稱“報告”）中指出，“應急機制、信息公開、志愿服務、法律宣傳等方面的問題暴露了出來”。

湖北省慈善總會會長陳天會也表示，慈善組織雖然在重大突發事件中展現出強大力量，但也存在著信息公開不及時等局限性。陳天會建議慈善組織在應急救助中的法律地位需要予以明確，需要與政府部門合理分工協作，有序對接，在應急慈善活動中需要有明確的頂層設計與統籌規劃。

為解決這些問題，此次慈善法修訂草案設置應急慈善專章，張凌霄認為對慈善法的完善與更新有重要推動作用。北京師范大學社會學院教授謝瓊同樣認為，修訂草案增設應急慈善專章有利于進一步完善慈善事業的應急機制，更充分發揮慈善力量在應對突發事件中的作用。

對于這部分內容，宮蒲光也表示：在突發事件應對法修訂中，建立慈善力量參與應急的機制，明確應急慈善中人民政府應發揮協調引導作用，強化政府對應急慈善活動的領導責任，發揮慈善在應急救災中的作用，對應急慈善的募捐方式和使用情況進行明確規范，確保募捐所得款物的使用公正、透明、規范。

就在慈善法修訂草案公開征集結束之后，應急慈善的討論仍因多種原由持續引發熱烈討論。2023年2月6日土耳其南部發生7.8級地震，中國首支社會救援力量公羊救援隊派遣第一支國際城搜救援隊趕赴土耳其實施國際救援。其中中國民間社會應急力量快速反應，讓全社會看到民間專業救援力量正在展現極大活力。在鄭功成看來，應急慈善專章的增設有助于慈善力量參與社會應急救災提出更具體的要求，同樣也需要慈善組織進一步提升自己的能力。

全國人大常委會委員、全國人大財經委員會委員呂薇希望在應急慈善的促進措施中加入兩部分內容，一是縣級以上人民政府有關部門應將慈善組織納入應急管理體系建設，建立常態化聯絡協調機制，定期開展預防演練。二是加大對慈善組織專業人員培訓的資金和技術支持，提高慈善組織的專業服務能力。

對于新增專章內容本身，中國基金會發展論壇秘書處、中國社會組織促進會基金會分會共同舉辦的慈善法修訂意見研討會的總結報告中認為，“對社會力量和社會服務在應急慈善以及防災減災中的鼓勵支持措施涉及很少”，此外新增應急慈善專章沒有考慮到“捐贈協議的約定”，“與現實存在較大落差，可能會造成影響?！?/p>

充實制度：進一步完善慈善信托管理

2023年1月13日，中國慈善聯合會與中國信托業協會聯合發布《2022年中國慈善信托發展報告》顯示，2022年我國慈善信托的發展速度不斷加快。截至2022年年末，我國慈善信托累計備案數量達到1184單，累計備案規模達到51.66億元。慈善信托的發展速度不斷加快，規模持續擴大，需要充實慈善信托新制度。

據鄭功成介紹，此次慈善法修訂草案對慈善信托制度進行完善，從慈善信托的性質、慈善信托的開始與終止、慈善信托監察人的設置、慈善信托支出與管理費用管理規定、慈善信托的優惠扶持等各方面進行強化與補充。

修訂草案明確了“慈善信托委托人不得制定其利害關系人作為受益人”，這一條款獲得業界認可。中致社會發展促進中心主任何國科認為該條款能強化慈善信托的純慈善性質，而“明確除信托文件規定外，受托人不得自行辭任”這部分內容則能夠穩定慈善信托運行。

此外，修訂草案將“慈善信托委托人根據需要確定信托監察人”改動為“應當設置信托監察人”。北京師范大學社會學院教授、中華慈善總會專家委員會委員傅昌波表示，“設置慈善信托監察人將進一步強化慈善信托的內部監督，這有利于保護委托人、受益人的利益及慈善目的的實現?！?/p>

但對將慈善信托監察人改為必要設置，中國政法大學民商經濟法學院教授趙廉慧持反對意見。趙廉慧認為，“雖然此舉確實使設立慈善信托更為便利，但我國低額度慈善信托比比皆是，監察人的設置會增加不少成本，如果強制設置監察人可能會阻礙慈善信托發展。”

而對于慈善信托的年度支出和管理費用標準，由民政、財政、稅務和銀保監會等部門制定的修訂內容，張凌霄很認可明確各個部門在各自職責范圍內的監管職責這一規定。

但業界對此項產生較大爭議。中國基金會發展論壇秘書處、中國社會組織促進會基金會分會共同發布的《慈善法修訂草案意見匯總》（以下簡稱“意見匯總”）指出，新增慈善信托的年度支出和管理費用的規定太過具體，會使慈善信托的可持續性受到挑戰，壓縮慈善組織的生存空間，不利于行業發展。

“年度管理費用不得超過當年總支出的10%”，針對這一修訂內容，何國科表示會限制慈善行業的未來發展，“無法吸引到足夠的專業人才，其自身發展受到限制?！焙螄普J為法律更多是做原則性的規定，“對支出管理費用的具體標準比例設置，不建議體現在法律層面”，要強化發展和主體性支持，放開成本控制和強化公開透明才是高質量發展之舉。

對慈善信托的關注和爭論將助推慈善法修訂草案內容的進一步完善，鄭功成表示有相應的法律條款才能促進慈善事業與法定社會保障有機結合。

熱切討論：慈善信托與稅收優惠

此次慈善法修訂草案引發爭論的關鍵問題之一，是慈善信托的稅收優惠政策。

全國人大在慈善法執法檢查報告中提到，依靠現行慈善法進行的促進措施落實不到位不徹底，因此本次修訂草案對促進措施進行重點修訂時，明確慈善信托的優惠措施，要求財政、民政、稅務等部門要及時辦理稅收優惠手續。

草案規定，國家對慈善事業實施稅收優惠政策，鼓勵引導自然人、法人和其他組織積極參與慈善事業。

趙廉慧表示，國家慈善信托稅制要建立在“享受稅收優待是慈善信托委托人的權利”觀念的基礎上，此次慈善法修訂草案中明確了慈善信托的委托人應享受稅收優惠，則肯定了這一觀念。

但“對于慈善信托的稅收優惠政策問題，修訂草案仍然采取了模糊的策略。”清華大學公共管理學院副院長鄧國勝表示。

對于稅收優惠的具體內容、慈善組織的免稅范圍等在本次草案中未明確規定。

第十三屆全國人民代表大會常務委員會副秘書長歐陽昌瓊表示，在慈善事業里，哪些稅給予什么樣的優惠，應該在慈善法里面予以明確。全國人大常委會委員呂薇在分組審議時也建議，具體減免稅規定應該在相關稅收的法律法規當中，慈善法要與其他法律法規相銜接，把對慈善事業的優惠寫進去，進一步明確和完善慈善組織其他稅種的免稅范圍。

北京易準律師事務所創始合伙人呂志錄也表示，慈善信托的稅收優惠措施目前還沒有明確規定，現行法中僅僅對慈善基金會的稅收優惠比較明確，需對稅收法律進一步明確和完善。

據鄭功成介紹，我國目前涉及到的所得稅優惠政策主要包括企業所得稅公益性捐贈稅前扣除、個人所得稅公益性捐贈稅前扣除兩項。而我國的慈善稅收優惠政策經歷了從鼓勵個人到鼓勵企業的轉向，“企業與個人捐贈免稅額度之比是1：3，突出支持個人捐獻的導向符合激勵慈善捐獻的普遍規律”，鄭功成表示，“但政策信號變成更鼓勵企業捐款，不符合鼓勵先富幫后富的宏觀政策取向?！?/p>

對本次修訂草案進行分組審議時，鄭功成說，“應當對提高個人所得稅的捐獻免稅額度發出明確信號?！?/p>

慈善稅收優惠還與特殊慈善活動相關。

參與重大突發事件、重大國家戰略的慈善活動進行稅收優惠時，修訂草案規定“實行特殊的優惠政策”。鄭功成認為，“前幾年在脫貧攻堅中采取了對捐贈實行全額免稅的政策，但它只是個階段性、過渡性措施?！蓖瑯?，宮蒲光也希望對相對貧困或發展滯后的地區進行慈善捐贈活動時，應把特殊優惠政策常態化，以體現對發展滯后地區第三次分配的政策鼓勵。

此外，修訂草案對慈善組織的免稅資格認定不清晰也成為稅收優惠實施的阻礙。

在意見匯總中專家們表示，“慈善組織的認定和免稅資格認定是分離的，慈善組織和申請注冊之后，相關信息和稅務部分沒有進行同步，很難獲得相關稅收優惠?！?/p>

針對稅收優惠政策該如何制定、以何種形式制定、如何有效監管等諸多問題，意見匯總建議，如果能夠加強慈善組織與免稅資格認定之間的銜接力度，能夠簡化個人所得稅扣除的手續，就能推動更多減免政策更加積極的發展。

針對慈善稅收優惠問題產生的爭議，何國科坦言，爭取稅收優惠固然重要，但在制定政策時國家最首要考慮的是財稅安全問題，因此在制定政策前就要考慮到后續是否能防止偷稅漏稅問題的出現，這是一個需要各方博弈的過程。

“未完待續”：修訂還有更多空間

“還有一些呼聲很高但在協調中還未達成一致的內容，沒有能夠寫出來”，宮蒲光表示希望爭取更多實實在在的優惠政策納入修訂范疇。

同樣，2023年1月13日，在中國靈山公益慈善促進會聯合北京大學法學院非營利組織法研究中心、北京師范大學法學院公益慈善與非營利法治研究中心舉辦的《慈善法（修訂草案）》征集意見研討會上，北京大學法學院非營利組織法研究中心主任金錦萍也表示，此次修訂草案未能清晰理出阻礙慈善組織和慈善事業發展的核心問題，對于這些問題沒有從根本上觸及，表達了對修訂草案力度有限的遺憾。

慈善組織定義相關條款將現行慈善法的“非營利性組織”修改為“非營利法人”。此舉雖然與《民法典》有所銜接，但直接排除了慈善組織可以是非法人組織的可能性，金錦萍認為在一定程度上限縮了慈善組織的范圍，限制未來慈善組織的生長空間。

而在慈善組織稅收政策相關內容的修改中，鄭功成希望“賦予慈善組織更大的自主權，要讓促進政策特別是稅收優惠更加具體明朗化”，他認為還應啟動研究開征遺產稅、贈與稅等稅制，這將奠定中國特色慈善事業長遠發展的制度基石，抓緊制定相關配套規則或政策才能更快付諸實施。

隨著公開征集意見階段的結束，慈善法修訂草案將進入下一階段，但討論的聲音仍在繼續。正如張凌霄所言：“此時修法，恰逢其時。不僅能夠充分聽取全社會的意見，也調動了全社會的參與熱情”。無論如何，“此次慈善修訂草案‘開門立法’的做法，已經向全社會表達了這部善法的善意。”

（廉婷對本文亦有貢獻）