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      災害響應:公益慈善發展需要長期理性捐贈者

      重大災害事件一直是社會捐贈的重要觸發點,互聯網公益的發展更使得災害響應屢屢成為公眾參與公益慈善的爆發口。然而,公眾捐贈熱情有時候與公益慈善的專業邏輯產生差異,這一點在災害慈善中體現得尤為集中和突出。公益機構應開展持續的災害議題與理性捐贈相關的公眾倡導,互聯網募款信息平臺則應更多理解災害慈善議題,回到《慈善法》框架下制定規則。

      隨著互聯網公益的發展,公眾參與公益慈善變得越來越普及和便利,也越來越廣泛。如今,公益機構和互聯網公益平臺共同面臨的新問題是:應該以何種視角吸引公眾關注公益慈善、并以何種方式引導公眾參與,才是構成現代公益慈善事業發展所需要的公眾基礎?一年一度的“99公益日”如期而至,今年全新迭代的參與規則,正是嘗試去回應這個問題,如何吸引更多的長期理性捐贈者參與。而這也正是社會參與重大災害響應時尤其需要思考和面對的問題。通過對2021年“河南720洪災”應急響應的復盤發現,公益機構和互聯網公益平臺需要更多積極主動的作為。

      災害捐贈的速度與激情

      重大災害緊急救援一直是社會捐贈的重要觸發點,從2008年汶川特大地震、到2020年武漢新冠疫情、乃至2021年河南720洪災中,這一點一再得到印證。根據公益籌款行業培育平臺方德瑞信(下稱方德瑞信)的報告,針對“河南720洪災”的網上捐贈在2021720日后的三周內,互聯網募捐信息平臺籌款額便達到15億以上,捐贈人次超過3100萬,平均人次捐款額為110.3元。

      在此之前,2020年南方水災的災情也非常嚴重,江浙、安徽等多個地區數千萬人次受災,但在媒體和互聯募捐信息平臺上幾乎沒有激起什么“水花”。據方德瑞信的數據,“河南720洪災”僅網上捐贈部分(數據截至2021810日),是2020年南方洪災全部社會捐贈總額(含線下)的48倍;總捐贈人次高達3000余萬,是2020年南方洪災的10.5倍。

      根據全球災害數據平臺(gddat.cn)的數據 ,中國在過去20年(2000-2019年)的氣象災害發生次數和造成的經濟損失,分別達到地震災害的4.3倍和2.7倍,但根據《2008-2020中國基金會災害應急響應大數據觀察報告》,中國基金會在2008-2020年間響應的自然災害中,響應地震災害的次數占61%、氣象災害占35%;社會捐贈金額中,地震災害占69%,氣象災害則不到27%。

      “河南720洪災”受到極高社會關注度,是否代表公眾開始真正關注氣候災害?通過對“河南720洪災”籌款全過程的復盤,很多公益機構發現,影響災害籌款量的關鍵仍在于:媒體報道熱點、以及互聯網募捐信息平臺的流量引導。同時,媒體熱點不僅能引導公眾捐贈,也會促使互聯網募捐信息平臺拿出比平時更多的流量資源去支持災害救助項目。

      公益項目在互聯網募款信息平臺上的展示位置,被業內人士稱為“流量位”:項目所在頁面不同位置意味著不同的推廣流量,而流量直接影響籌款額度。中國鄉村發展基金會災害救援項目部副主任朱一存曾觀察到,一個沒經過任何推廣的小型災害籌款項目,在首頁的流量位和非流量位置,籌款額能相差30-50萬元。

      以騰訊公益和支付寶公益平臺為例,一般主要根據算法模型的評分結果進行動態排位,也有部分平臺主要依靠人工操作排位。但無論是智能算法還是人工排位,筆者并未查詢到各平臺的流量位評分規則,其中支付寶公益向項目發起方展現多維評估模型,包括項目信息公開、項目執行、活躍度等評估維度,但具體如何賦分和調整也并未公開。據經常上線籌款的公益機構觀察,政府的政策導向、社交媒體的輿情等,可能都會影響排位安排。

      深圳壹基金公益基金會(下稱壹基金)的主要工作之一是響應中小型災害,但由于社會關注度低,這一工作一直面臨較大挑戰。2021年汛期到來前,壹基金按照多年積累的救災經驗進行日常工作安排,5月份在重點的互聯網募捐信息平臺上線了洪澇災害救援行動的籌款項目,但直到720日前,籌款額仍未達到目標金額的一半。而當鄭州720暴雨洪澇災害導致的地鐵和隧道事故成為新聞熱點后,籌款目標額度瞬間籌滿。

      壹基金公眾捐贈人發展部互聯網籌款總監張鑾明發現,在“河南720洪災”期間,隨著社會輿論越來越關注鄭州地鐵和隧道事故,各互聯網募捐信息平臺也陸續將平臺流量資源傾向“河南720洪災”相關籌款項目,例如設置了“河南720洪災”專欄,并在籌款首頁有突出展示;同時,平臺首頁變成以“河南720洪災”公益項目為主。

      中國鄉村發展基金會(原中國扶貧基金會)則在720日將機構響應級別提升到二級后,于20日下午至21日凌晨陸續在各互聯網籌款平臺上線河南水災緊急救援項目籌款,“這些半夜上線的項目,頭十個小時便籌滿了一千萬,其中有的平臺一天便籌滿了三千萬。這是極為罕見的籌款進度”,中國鄉村發展基金會移動互聯網部副主任李楠介紹。

      2021年8月9日,中國鄉村發展基金會“以工代賑”項目中,河南衛輝市城郊鄉北關村村干部任大哥帶著村民重振家園

      災害慈善信息公開的背后

      伴隨著緊急救援階段高漲的捐贈熱情,公眾也表現出對公益慈善透明度的強烈關注。為了能及時回應公眾關注,互聯網募捐信息平臺對上線籌款的救災項目有著極為詳細復雜而又緊急的信息公開要求。在此期間,項目進展情況一般要求每天更新1-2次,除了籌款頁面公示的內容,公益機構還應向平臺后臺提交詳細的項目報告和財務報告,內容包括而不限于:援助物資的詳細品類、規格和單價,相應的采購協議和所有票據,物資發放到村和每戶的簽收單,每一次行動現場的痕跡管理素材,包括照片、音視頻和橫幅標識等。

      公益機構必須滿足互聯網募捐信息平臺的各項要求,且同樣基于對輿論風險的預防,盡管此時總是人力和行動資源最匱乏的時候,也總是優先為這項工作竭盡所能超額投入大量人力。

      從項目管理的角度,公益機構應以災區需求為核心,將所有社會捐贈進行統籌去匹配災區需求,在項目實施的中期和后期并對項目整體成效進行評估和反饋。但在互聯網募捐信息平臺的籌款項目中,各平臺要求只針對自身平臺的籌款進展進行反饋。為了滿足這一要求,“項目顆?!钡母拍顟\而生,即:完整的救災項目被拆分為金額不等的項目顆粒,不同項目顆粒進行排列組合,與之相匹配的所有信息素材也相應進行排列組合,直到分毫不差地對應不同平臺的籌款金額和項目內容。同時,拆分和匹配后的項目資金和行動信息都要分別形成不同格式的反饋報告,以滿足不同平臺的不同報告格式要求。

      由于“河南720洪災”的影響范圍非常大,持續的時間也非常長,緊急救援階段持續的一個多月時間里,壹基金至少有16位專職員工投入互聯網募捐信息平臺的信息反饋工作,其中公眾捐贈人發展部共12人全員專職投入;災害業務部門至少增加2人專職負責項目支出匹配和行動現場痕跡管理和統籌,財務部1個專人負責收入和支出的匹配,由于各平臺的項目和財務報告格式都不相同,還需有專職工作人員將災害業務部門和財務部門的信息進行匹配和整理,成不同格式的報告,反饋給數十個不同的募捐平臺和捐贈企業。

      分管災害管理業務的助理秘書長魏明濤補充,在應急救援階段每天有數十個行動小組在各村開展救災行動,每個行動小組都有一名專職信息員負責搜集和整理救援行動或物資發放的照片和視頻素材。除此之外,品牌部、采購部、捐贈人服務部門等都需要密切關注和參與相關工作。為了一系列工作銜接順暢,還要一名員工專職負責各部門間的協調。當然,還要有專人負責回應和解釋公眾的疑問,這也是信息公開流程中最重要的環節。

      2021年7月23日,壹基金緊急救援項目-寶雞曙光救援隊在河南新鄉轉運被困群眾

      中國鄉村發展基金會的情況也差不多。除了移動互聯部的10多名員工全部投入河南洪災的各互聯網募捐信息平臺的信息反饋,災害業務部門、財務部門、品牌部門都工作人員專職負責相關工作。除此之外,每一次的收入支出匹配和對外發布的信息,各級主管領導都要逐一審核。如今,反饋要求細致到了信息素材的規格,“視頻素材既要有橫屏、也要有豎屏,以符合不同平臺的發布要求”,朱一存補充說,“公眾對品牌反饋方面的要求越來越專業了,因此我們的服務也要越來越專業”。

      愛德基金會在災害響應方面持續開展二三十年的工作,但在響應“河南720洪災”時則遇到了一個特別的困難——由于南京全面疫情管控,因此總部沒有任何人能到到達洪災現場,為災情預判和實地開展救援行動帶來了很大阻礙,因此響應規模并不大。但據社區發展與災害管理項目主任譚花介紹,即便如此,在緊急救援期間,愛德基金會的災害管理項目部2人、財務部1人,以及互聯網募捐信息平臺團隊4人、合作發展團隊2人和傳播倡導團隊1人,在此期間全職負責信息反饋工作,另有10人投入約40-80%的工作量。

      2021年7月21日,愛德基金會為河南開封市祥符區提供抗洪搶險急需的編織袋

      誰在關心災害慈善信息公開

      理論上,通過回應公眾對災害的密切關注推動將來更多社會參與、讓更多人關注氣候災害、學習防減災知識以在不可避免的災害中減少社會損失,用于信息公開所付出的大量人力和行政成本具有積極作用。然而,在實際中,這種強烈關注僅僅體現在短短的緊急救援階段,隨著網絡熱度過去,社會關注度迅速降低。一些公益機構感到,捐贈行為很多時候只是災害下強烈情緒的一種出口和表達,而災害造成的社會影響、公益項目執行是否有效、成效是否具有可持續性等等,其實乏人問津。

      今年720日,基金會中心網發布了《河南720洪災相關公開募捐活動透明報告》(下稱《報告》),結果顯示慈善組織的信息公開比以往有明顯進步,64%的公募項目公開了善款的來源和去向?!秷蟾妗酚糜诜治龅乃袛祿碓?,除了機構官網,主要來自“慈善中國”網站,這是民政部依照《慈善法》的信息公開要求設立的統一信息平臺,及時向社會公開慈善信息,并免費提供慈善信息發布服務?!秷蟾妗匪^察的105個募捐活動中有80個是由系統型慈善機構發起的。所謂“系統性基金會”,是基金會中心網基于行政管理體系不同而進行慈善組織分類中的一種,主要指各級紅十字系統、各級婦聯或團委等主管的各類慈善組織。

      基金會中心網秘書長呂全斌表示,信息公開是基本的法律監管要求,《報告》結果實際意味著其它36%公募項目的運營是不合規的?!秷蟾妗愤€顯示,“河南720洪災”已過去一年,截至今年720日仍有50%的募捐活動沒有公開災后重建資金的使用計劃。從捐贈資金流向看到,很多河南省外的慈善組織將善款直接轉撥給河南慈善組織,其中54%由河南省外慈善組織發起的公募項目公開了尚未使用社會捐贈部分的使用機會,河南省內慈善組織發起的籌款項目,則只有29%公開了使用計劃?!皩嶋H上信息公開是處于‘事前熱事后冷’的狀態,不合規并未受到太多關注”,呂全斌說,這與災害發生時公眾的捐贈熱情形成了強烈對比。

      2021年9月,洪水退去,河南??h大片農田顆粒無收(愛德基金會供圖)

      基金會中心網已經連續十年推出公益慈善基金會行業FTI透明度指數,期待通過推動公益慈善行業的透明度來加強行業自律和提升社會公信力?!秷蟾妗坟撠熑藢O葉竹解釋說,信息公開并不意味著透明——信息公開是公益機構的單方面行為,而透明則強調公益機構和公眾的互動交流和及時反饋,目的是讓捐贈人能理解這些信息、并能據此進行個人捐贈的判斷。透明度才是提升社會公信力的第一步。

      但是,遺憾的是,互聯網募捐信息平臺和公益機構為災害信息公開投入的巨大工作量,結果也并沒有增進公眾對救災工作有更準確和深入的理解。

      壹基金在2021年河南洪災救援行動期間,曾連續多天公示機構在鶴壁市??h衛賢鎮發放物資的行動,這些都是大多數公眾之前不曾聽說過的地方,而當時媒體和輿論的熱點都集中在鄭州,為此熱心的捐贈人會在互聯網籌款平臺上質問:為什么沒有把我們捐贈的錢用到最需要的地方?

      這個追問是公眾災害捐贈者常見問題之一。公眾往往根據媒體報道和大眾傳播信息、并依靠自身直覺經驗來判斷:哪里是“最需要幫助的地方”、什么是“最合適的物資”、以及誰是最需要幫助的人……而災區真正的需求卻往往與這些直覺和經驗有些差異。當時真正的情況是,鄭州因為處于輿論的中心,社會捐贈物資相對充足。而像衛賢鎮和周邊市縣這樣缺少社會關注、而洪水還未退去的地方,外部救援物資則極為匱乏。

      河南720洪災的受災范圍非常廣,絕大多數受災地區都像衛賢鎮這樣名不見經傳,但災情嚴重程度遠超過省會鄭州。早在2008年,香港樂施會的汶川地震的緊急人道救援和災后重建工作中,第一條工作原則便是:“把有限資源集中于偏遠的、貧困的、受災嚴重但較少媒體報道和缺少重建資金的農村社區”。

      愛德基金會在互聯網籌款平臺上則會收到不同的關切,比如采購的瓶裝水容量選擇是基于什么考慮等,“網友是想了解錢有沒有亂花,采購的是不是性價比最高的物資”,譚花解釋,“還有熱心網友積極向我們推薦供應商,我們要詳細解釋為什么不能使用這個供應商,都是為了避免發生不必要的輿論風險”。實際上,一個有著多年救災經驗的公益機構,都會在非災期會根據物資性價比、既往合作情況和服務水平等,不斷完善物資供應商名錄。當災害剛剛發生時,最重要的是將能滿足基本需求的物資在第一時間送達災民受眾,采購哪種商品需要綜合考慮當時的采購、倉儲管理和物流等實際情況,而物資品牌或規格的優先排序會相對靠后。

      信息公開效率和公益項目有效性的悖論

      信息公開的準確和高效,而非公益組織有效解決災區需求的專業能力,在很大程度上成為互聯網募捐信息平臺項目的準繩。問題在于,這一準繩往往違背了公益項目有效性的要求。

      對互聯網募款信息平臺來說,必然傾向于支持能簡單通過價格評估便能管理的公益項目,因此物資資助項目是主流。有的平臺因此會主動向公益機構詢問“為什么不上線包裹項目?”或者主要以物資價格來判斷項目有效性。有的平臺會對用戶投訴百分百處理,也就是說,無論投訴是否合理,平臺會先首先要求項目暫停、或要求整改,或者下線。

      對于公益機構來說,為了滿足互聯網公益平臺的要求,上線籌款項目的主要標準是兩點,一是項目針對的災區需求要盡可能明確,且穩定性高。這是因為互聯網上項目變更程序非常嚴格和繁瑣,需要花費很長時間,很難申請成功,即便成功,由于災區情況瞬息萬變,往往此時這一需求已經不存在了;第二個要求是項目內容和形式應盡可能簡單易懂,即一般上線的主流項目基本都為糧油、飲用水、帳篷等基本生活物資,而較為復雜的社區生計恢復、安全家園社區志愿者救援隊等同等重要的項目,因為缺少公眾理解,緊急救援階段一般不上線這類項目,即便上線也很難籌到錢。

      然而,公益慈善機構的專業優勢本來是作為政府救援的普惠式方式的補充,更具靈活性和針對性地滿足社區個性化需求,具有很多不確定性,很多救援行動也難以標準化,這兩點都正好與互聯網募捐信息平臺的籌款邏輯背道而馳;另一方面,當災害結束,災區恢復重建還在進行,社區減災備災投入能更有效地降低災害損失,這些工作都是一個非常漫長的過程,公益組織可以在社區層面發揮重要作用,然而非災期的這些工作卻幾乎難以籌集所需資金。甚至,在非災期籌集減災備災資金的行為,被一些公眾指責為“盼望一場大災以拉動捐贈”,雖然這是因為對災害管理周期缺乏基本認知,但也足以讓公益組織對高調倡導減災備災并進行籌資,而心存忌憚。

      方德瑞信在2021年發布的研究報告《災害慈善領域籌款模式國際觀察與本土策略建議》指出,系統的災害教育未被列入中國的教育常規課程,慈善行業也從未圍繞災害議題對捐贈市場進行系統性和長期的倡導工作,結果是捐贈市場對災害議題在認知上的盲點和偏差,造成捐贈流向與實際需求不匹配,且公眾專業價值認知落差下的籌款邏輯,無法凸顯災害慈善組織在災害應對中的專業價值,也限制了災害慈善領域的發展。由于平臺之間的門戶壁壘,以及捐贈市場的認知落差,每一家開展災害響應的公益機構,包括公募基金會與下游的執行機構,都投入越來越大的工作量來應對各平臺越來越細的顆粒度披露要求和對輿論的解釋工作。本來應該統籌使用的救災資金,不得不因此被劃分為各種專項來應對各平臺的財務披露要求。方德瑞信副理事長葉盈認為。

      公益機構是推動理性災害捐贈的責任主體

      如何打破災害慈善中的這一悖論?首先要回到法的目的上,” 清華大學公共管理學院副教授、清華大學公益慈善研究院副院長賈西津認為,“公益組織的公開透明是必須的原則,但同時操作是有成本的,所以如果我們回到公益目的的實現,就一定要平衡信息公開中的原則和操作的可行性,如何能以最小的成本和難度來達到公開透明的原則”。

      實際上,2016年民政部發布的《慈善組織公開募捐管理辦法》第十三條規定,慈善組織應在公開募捐活動開始前十天向登記部門備案。但作為《慈善法》第三章“慈善募捐”操作細則說明條款,其中第十二條專門針對重大自然災害等突發事件的響應,規定“無法在開展公開募捐活動前辦理募捐方案備案的,應當在公開募捐活動開始后十日內補辦備案手續”。這說明《慈善法》已考慮到針對重大災害開展公開募捐的特殊性、并在政策層面予以一定寬限的特別規定。

      對于互聯網募捐信息平臺來說,賈西津建議,“將《慈善法》對信息公開的規定具體到行業監管,最好是不要額外增加公益組織的程序和行政成本。而各種監管主體的不同要求,哪怕就是時間點、統計口徑、表格設計等細微差異,都可能造成公益組織繁多的額外行政成本。所以政府部門執法或平臺的社會監管,以不增加超于法定的審批、嚴謹循序上位法已有的規程,最小負擔滿足法定責任為宜;互聯網的應用更可以借助數字技術優勢直接整合原始數據,比如區塊鏈技術,多節點原始數據直接上傳,減少人工計算、操作的需求,如果能以最少最直接的操作來實現監督和公開透明是最好的”。

      方德瑞信一直強調公益機構自身的可持續籌款能力,葉盈評論說,“正是因為缺乏這一能力,公募組織的公眾籌款極度依賴互聯網募捐信息平臺。對于公募組織來說,平臺是一個渠道大客戶,而不是面對公眾的溝通通道,因此目前公募組織是按照大客戶維護的思路去與平臺合作,事無巨細滿足大客戶的定制化要求”,而這違反了災害慈善的專業邏輯,不利于引導捐贈人對災害管理的理性認知,反過來便會限制災害慈善專業化發展。

      “互聯網募捐信息平臺的籌款邏輯,主要還是因為平臺團隊對災害管理‘不理解’,哪怕少數人理解了,也必須遷就平臺上大部分用戶的認知,也就是公眾捐贈市場的認知水平來定規則。其中一個問題是,互聯網公益平臺的負責人流動性較大,難以持續地去理解某個特定的公益議題”。在美國學習了兩年慈善學后,葉盈發現,一般認為美國公眾對公益慈善行業相對有更多理解,但開始并不是一帆風順,也是由公益機構共同連續多年倡導的結果?!拔覀儸F在的情況是,公眾倡導是一個行業公共產品?,F在每一家災害領域的公募組織對外倡導的資金都很少,應對輿論也都很吃力,但多年來并沒有聯合起來對公眾捐贈市場開展持續的災害議題與捐贈相關的倡導。究竟誰應該為行業公共產品買單?”

      賈西津在接受南方周末公益研究中心的采訪中強調,公益機構在這一方面是必然的責任主體?!拔蚁?,互聯網募捐信息平臺并不是有意去增加這個成本,問題是需要對公益機構運作規律、對災害管理內在邏輯有更多理解,而公益機構也要共同去和互聯網募捐信息平臺互動溝通,增進這種理解”。賈西津舉例說,“‘99公益日’的規則發生過多次迭代,這就是平臺學習的過程。再比如說,公益項目行政成本現在越來越為更多人接受,這也是持續近十年倡導呼吁的結果。行業的聲音非常重要,公益機構應該更多地去傳遞這些理念,行業組織持續地做聯合行動和倡議更為重要。這就要求社會組織,首先是自治和自律,形成公開透明的環境,然后引導公眾的理性關注”。

      呂全斌表示,基金會中心網推出《報告》的初衷就是希望讓公眾將對災害捐贈的熱情,逐步轉化為對自己所捐出去的錢的負責任的態度,從關注機構整體的透明度和解決社會問題的專業性的角度,去理解公益組織。畢竟,理性捐贈人越來越多,公益行業的發展也能更專業和更理性。

      網絡編輯:鳴星

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